Coaching para Concursos e OAB

quarta-feira, 3 de abril de 2013

Dica de Administrativo - Poder de Polícia: sujeitos e meios de atuação - Prof. Elyesley Silva

Olá, concurseiros!
Nossa dica de hoje de Direito Administrativo foi elaborada pelo Prof.  Elyesley Silva e refere-se ao seguinte tema: Poder de Polícia - sujeitos e meios de atuação.
Prontos?
Bons estudos!

Segundo o clássico conceito de Hely Lopes Meirelles, poder de polícia “é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade [...] É o mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração para conter os abusos do direito individual”.[1]

Para Celso Antônio, poder polícia é “a atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de abstenção (“non facere”) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo”.[2]

Os meios de atuação do poder de polícia são os seguintes: legislação, consentimento, fiscalização e sanção. Com a legislação o Estado cria normas jurídicas de caráter geral e abstrato que constituem limitações dos direitos e atividades particulares. O consentimento é a atividade de análise que o Estado efetua ao verificar se o particular que deseja desempenha determinada atividade ou direito satisfaz os requisitos previstos em lei para tanto. No exercício da fiscalização a Administração realiza atividade concreta de vigilância sobre os indivíduos a fim de constatar se estão, ou não, observando as normas de polícia administrativa. Por fim, com a sanção o Estado exerce poder de coação psicológica ou física sobre os administrados que resistem ao cumprimento das normas jurídicas aplicando-lhes medidas restritivas sócio-educativas.

A atividade de polícia administrativa é exclusiva das pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios e respectivas autarquias e fundações públicas de direito público). Logo, o poder de polícia não pode ser delegado a pessoas de direito privado, nem mesmo quando integrantes da Administração Indireta (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista).[3] Carvalho Filho acentua que pessoas de direito privado “jamais serão dotadas da potestade (ius imperii) necessária ao desempenho da atividade de polícia”.[4]

O que se admite é que particulares pratiquem atos de execução sem qualquer poder decisório objetivando dar suporte à polícia administrativa. Cite-se o exemplo das empresas contratadas pelos departamentos de trânsito para efetuarem a manutenção dos equipamentos eletrônicos de fiscalização de trânsito. Note que nesses casos não há nenhum poder decisório envolvido nessa atividade, mas apenas a prática de atos operacionais que precedem o poder de polícia. Consoante ressalta Bandeira de Mello, “não há nisto atribuição alguma de poder que invista os contratados em qualquer supremacia engendradora de desequilíbrio entre os administrados, pois não está aí envolvida expedição de sanção administrativa e nem mesmo a decisão sobre se houve ou não violação de norma de trânsito, mas mera constatação objetiva de um fato”.[5] É de se perceber que o particular poderá atuar ora precedendo ora sucedendo o ato de polícia.

Sem embargo do que acabamos de expor, é útil acrescentarmos que, na linha do que recentemente entendeu o STJ, as atividades de fiscalização e de consentimento podem ser desempenhadas por particulares. Nesse contexto, a indelegabilidade aos particulares se referiria apenas à atividade de legislação e aplicação de sanções. Esta orientação do Tribunal da Cidadania seguiu plasmada nos seguintes termos (destaques nossos):
EMENTA: ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. TRÂNSITO. SANÇÃO PECUNIÁRIA APLICADA POR SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. IMPOSSIBILIDADE.

1. Antes de adentrar o mérito da controvérsia, convém afastar a preliminar de conhecimento levantada pela parte recorrida. Embora o fundamento da origem tenha sido a lei local, não há dúvidas que a tese sustentada pelo recorrente em sede de especial (delegação de poder de polícia) é retirada, quando o assunto é trânsito, dos dispositivos do Código de Trânsito Brasileiro arrolados pelo recorrente (arts. 21 e 24), na medida em que estes artigos tratam da competência dos órgãos de trânsito. O enfrentamento da tese pela instância ordinária também tem por conseqüência o cumprimento do requisito do prequestionamento.

2. No que tange ao mérito, convém assinalar que, em sentido amplo, poder de polícia pode ser conceituado como o dever estatal de limitar-se o exercício da propriedade e da liberdade em favor do interesse público. A controvérsia em debate é a possibilidade de exercício do poder de polícia por particulares (no caso, aplicação de multas de trânsito por sociedade de economia mista).

3. As atividades que envolvem a consecução do poder de polícia podem ser sumariamente divididas em quatro grupo, a saber: (i) legislação, (ii) consentimento, (iii) fiscalização e (iv) sanção.

4. No âmbito da limitação do exercício da propriedade e da liberdade no trânsito, esses grupos ficam bem definidos: o CTB estabelece normas genéricas e abstratas para a obtenção da Carteira Nacional de Habilitação (legislação); a emissão da carteira corporifica a vontade o Poder Público (consentimento); a Administração instala equipamentos eletrônicos para verificar se há respeito à velocidade estabelecida em lei (fiscalização); e também a Administração sanciona aquele que não guarda observância ao CTB (sanção).

5. Somente o atos relativos ao consentimento e à fiscalização são delegáveis, pois aqueles referentes à legislação e à sanção derivam do poder de coerção do Poder Público.

6. No que tange aos atos de sanção, o bom desenvolvimento por particulares estaria, inclusive, comprometido pela busca do lucro - aplicação de multas para aumentar a arrecadação.[6]

Com base nesse sentido, o STJ entendeu que a Empresa de Transporte de Trânsito de Belo Horizonte (BHTrans), sociedade de economia mista, não poderia aplicar penalidades decorrentes de poder de polícia por ser pessoa jurídica de direito privado.

Aqui, porém, é importante uma orientação: o que estamos tratando neste tópico é uma tendência moderna quanto ao exercício do poder de polícia, pois a posição tradicional é no sentido da indelegabilidade total a pessoas de direito privado. Até o presente momento esta posição tradicional tem norteado as bancas examinadoras.

Outra forma de abordar a matéria é a seguinte: como já dissemos anteriormente, o poder de polícia em sentido amplo inicia-se num primeiro nível com a produção de atos legislativos (limitações administrativas). Nem sempre as leis administrativas são publicadas e estão prontas para produzir seus efeitos já no ato da publicação. Às vezes, é necessário que algum órgão ou entidade que detenha competência técnica regulamente a norma, detalhando-a a fim de torná-la aplicável pela Administração Pública. Este é o segundo nível de atuação do poder de polícia: atos normativos infralegais (portarias, instruções normativas, resoluções etc). O terceiro nível de atuação do poder de polícia é por meio de atos individuais de consentimento, a exemplo das licenças, autorizações, multas. E, por fim, num ultimo nível temos o poder de polícia sendo desempenhado por meio de atos concretos sancionatórios, como a apreensão de bens, o fechamento de estabelecimento, a destruição de coisas etc.

Para melhorar fixarmos o conteúdo, vejamos um exemplo. O Código de Trânsito (Lei nº 9.503/97), no art. 105, I, prevê que é equipamento obrigatório dos veículos, entre outros, o cinto de segurança. Como se trata de ato legislativo que estabelece um condicionamento para o exercício de uma atividade (dirigir) e a utilização de um bem (veículo), não podemos negar que o Código de Trânsito trata-se de polícia administrativa. Imaginemos ainda um indivíduo que, para dar cumprimento à mencionada norma, amarre um pedaço de barbante à cintura e ao banco do veículo. Observe que o Código não diz exatamente em que consiste o “cinto de segurança”. Estará esse indivíduo cumprindo a norma de trânsito? Obviamente, não! Pois a Resolução nº 48/98 do Conselho Nacional de Trânsito estabelece os requisitos de instalação e utilização de cintos de segurança, inclusive no que diz respeito ao modelo, material, tamanho, enfim as especificações do equipamento (as quais não incluem os barbantes). Tal resolução é exercício do segundo nível do poder de polícia: atos normativos infralegais. Se, mesmo com a disposição do Código e da Resolução, um condutor cujo veículo não dispõe de cinto de segurança é fiscalizado numa “blitz” e o agente de trânsito aplica uma multa em decorrência da infração. Temos aí a prática de um ato concreto sancionatório que expressa o poder de polícia da Administração Pública. Importante lembrar ainda que o fato de este indivíduo poder conduzir seu veículo partiu de uma licença para dirigir (atos individuais de consentimento) ato conferido pelo Estado mediante a satisfação de algumas condições previstas em lei.

Acerca dos meios de atuação do poder de polícia, podemos afirmar ainda que pode ser exercido preventiva e repressivamente, conforme o momento em que o ilícito ocorre. A atuação preventiva dá-se por meio da edição de normas regulamentadoras das limitações administrativas, do consentimento dado aos particulares para que exerçam atividades e direitos e da fiscalização de sua observância pelos particulares. As licenças, permissões, autorizações são exemplos de atos administrativos praticados com base no poder de polícia. A atuação repressiva é aquela que se dá por meio da aplicação de sanções aos infratores das normas de polícia administrativa. Exemplos de atos sancionadores que externam a atuação repressiva de polícia são: multas, interdição de atividade, fechamento de estabelecimentos, apreensão e destruição de coisas, demolição e embargo de obras, entre outros.

Em conclusão, verificamos que o poder de polícia, uma das atividades finalísticas da Administração Pública, agrega em si uma diversidade de ações emanadas dos mais diversos órgãos e entidades administrativas, o que torna o seu estudo sobremodo fértil e fascinante. Nas breves linhas deste artigo, nos propusemos a fazer comentários em breves linhas, que servirão como sugestão para aprofundamento do tema.

[1] Direito Administrativo Brasileiro, 34ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 123
[2] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 825.
[3] STF, ADI 1.717/DF, rel. Min. SYDNEY SANCHES, DJ 07.11.02.
[4] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 20ª ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 74.
[5] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25ª ed. São Paulo: Malheiros, p. 827.
[6] REsp 817.534, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 10.12.09.
Por: Prof. Elyesley Silva (parceiro do blog)
Contatos: Facebook, Twitter, Site 

3 comentários:

  1. Jony Cristovam de Santana13 de junho de 2015 12:30

    Parabéns pelo artigo sobre Poder de Polícia. Show de bola! ;)

    ResponderExcluir

Obrigada por comentar!
Ajude seus amigos concurseiros, divulgue o blog. =)

LinkWithin

Related Posts Plugin for WordPress, Blogger...

AddThis